Textos: Lic. SEGUNDO ANDRÉS VERA CÓRDOVA
INTRODUCCIÓN
La
descentralización del país, ha sido, es y será un anhelo social y económico,
latente, de las provincias costeñas, serranas y selváticas del Perú, que alejadas de
los beneficios de la metrópoli limeña, fueron afectadas en su nivel de
desarrollo. Desplazados del real crecimiento social, económico, científico y
tecnológico, las provincias han mantenido la forma de organización de la
colonia, que con pequeñas variantes republicanas, hoy se quiere variar.
En
los 7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana, el pensador JOSÉ
CARLOS MARIÁTEGUI desarrolla el ensayo: REGIONALISMO Y CENTRALISMO. Una
pregunta inicial, nos lleva por las disquisiciones del momento, ¿Cómo se
plantea en nuestra época, la cuestión del regionalismo?. Esa misma pregunta,
en el año 2002, ya tiene una respuesta, es decir, que aunque con normas
vagas, tardías y hasta confusas, se ha decidido, de arriba hacia abajo, iniciar
el proceso de descentralización del Estado Peruano.
De
consolidarse el sistema democrático, afectado tras 10 años de prácticas
autoritarias, se prevé que este proceso lleve a una real descentralización, y
no se contraiga como sucedió en la década del 90, cuando por imperio de la
Constitución de 1979, comenzaron a funcionar los gobiernos regionales,
experiencia truncada en 1992.
La
regionalización busca crear instancias intermedias de gobierno, que ejerzan
poder con autonomía política, económica y administrativa, en su
jurisdicción, dentro de un gobierno unitario, representativo y descentralizado,
según el precepto constitucional.
Mariátegui,
analiza para su época proposiciones que se plantearon en su momento. La
polémica entre federalistas y centralistas, expresa es un tema superado, lo
fundamental es la estructura económica y no la forma. La reivindicación del
federalismo no fue una expectativa popular sino del gamonalismo y su clientela.
El centralismo se apoya en el caciquismo y gamonalismo. Uno de los vicios de
nuestra organización política es el centralismo, pero la solución no es el
federalismo de inspiración feudal, sino que la salida debe ser revisada
política y económicamente.
Tales
pensamientos de Mariátegui, con la diferencia de tiempo merece profundas
reflexiones, no para plantear un debate sobre cómo debe ser el modelo
organizacional del Estado Peruano, sino como debe perfeccionarse con la
experiencia que se logre a partir del 01 de enero del 2003. La
descentralización que hoy se impulsa, es impuesta por una mayoría de
congresistas provincianos con filia por lo limeño, no es la explosión material
de un pueblo que busca una reivindicación, excepto uno o dos departamentos,
sino la voluntad política de transferir funciones, competencias y atribuciones
"gradualmente" y que crea un organismo con funcionarios designados,
para cautelar el proceso conducidos por funcionarios elegidos.
La
regionalización del país, se prescribe como obligación, en el artículo 43,
parte final, de la Constitución Política del Peru de 1993; cuando expresa que
el gobierno es "unitario, representativo y descentralizado";
desarrollándose en el Titulo IV, todo lo concerniente a la Descentralización.
ASPECTOS GENERALES
DE LA REGIONALIZACIÓN
La
Constitución Política del Perú, sancionada en 1993 y que reemplazó a su
similar de 1979; establece el marco fundamental para la organización del
gobierno peruano. Expresábamos que el artículo 43º, establece la primera
norma; y se complementa con el Titulo IV de la constitución, donde se precisa
que la Descentralización es una forma de organización democrática y
constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.
Se
establece que los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el
Presupuesto de la República se descentralización de acuerdo a Ley. El
precepto constitucional, desarrolla asimismo los aspectos principales de
organización inicial, los objetivos a un mediano plazo, así como enumera
cuales son las competencias de los gobiernos regionales y los bienes que les
corresponde.
Si
bien es cierto que cuando hablamos sobre regionalización, nos lleva el término
a vincular con el funcionamiento de Gobiernos Regionales, debemos comprender en
este concepto a los Gobiernos Locales, que son instancias primarias, con
funciones y competencias propias, que desempeñan con autonomía política,
económica y administrativa.
DEFINICIONES
CONCEPTUALES
Desarrollo
Es
un proceso permanente de consecución de logros cualitativos y cuantitativos
en el orden social, económico, político, cultural, que busca la elevación
de la calidad de vida de la población, para la realización plena de la
persona humana. El desarrollo, así entendido se basa en las potencialidades
internas del país, a través de una estructura articulada e integrada,
tanto sectorial, como regionalmente; y se orienta a una mayor racionalidad
en el uso de los recursos humanos, naturales y financieros, así como un
racional uso del territorio y una efectiva participación de la población
en la toma de decisiones que aporte al proceso de cambio que busca el país,
como ente integrador.
Desarrollo
Regional
El
desarrollo regional comprende la aplicación coherente y eficaz de las
políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional,
cultural y ambiental, a través de planes, programas, proyectos orientados a
generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la
dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación
de los recursos naturales y el medio ambiente en el territorio regional,
orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e
igualdad de oportunidades.
Descentralización
La
descentralización consiste en la transferencia de funciones y la
correspondiente facultad de decisión en lo político, económico y
administrativo, del centro a la periferia, buscando el desarrollo homogéneo
de las regiones, orientando eliminar las desigualdades y desequilibrios
existentes en nuestro país. La descentralización en el caso peruano, busca
disminuir las diferencias entre Lima y las demás provincias,
descentralizando los poderes del Estado, organismos públicos, con
facultades y competencias en diversos sectores.
Desconcentración
La
Desconcentración es el proceso mediante el cual, se delega funciones y
atribuciones del gobierno central, hacia instancias de nivel inferior, que
puede ser hacia los gobiernos regionales o locales, y se da con carácter
temporal, manteniendo la instancia superior la titularidad de las acciones y
decisiones.
Región
La
Región es el elemento fundamental del proceso de regionalización. Se
conceptúan como áreas integradas histórica, económica, administrativa y
culturalmente, que conforman unidas geo-económicas.
Las regiones
así entendidas, deben tener las siguientes características: Ser unidad
geográfica en cuyo ámbito se localizan actividades económicas que le
proporcionan una estructura y dinámica propia que permita su
desarrollo. Siendo la región uno de los elementos esenciales para
lograr el desarrollo y alcanzar una efectiva descentralización, es
indispensable entenderla en una dimensión integral y dinámica.
Constituyendo
las regiones, áreas integradas y que se pretenden convertirse en un medio de
desarrollo, su funcionamiento administrativo debe ser eficiente y eficaz para
cumplir con el objetivo de promover el desarrollo y mejores condiciones de vida
de sus pobladores.
LA CENTRALIZACIÓN
COMO PROBLEMA
La Centralización
Aprobar
el presupuesto de la instituciones públicas del Estado que funcionan en
provincias desde Lima, nombrar funcionarios y directivos también desde la
capital de la República; ejecutar actividades y proyectos, decididos por
funcionarios que no conocen la realidad regional y sin realizar un mínimo de
coordinación, son problemas consustanciales al modelo organizacional del Estado
Peruano.
El
territorio Nacional presenta en su accidentada geografía, una gran diversidad
de áreas y espacios con características propias y una desigual distribución
de los recursos naturales necesarios y aprovechables para el desarrollo. Dentro
de este territorio, variado, diverso, se han organizado a través de la historia
sistemas socio económicos con una orientación específica para el
aprovechamiento y explotación del medio, lo que ha fomentado maneras diferentes
de la organización del espacio, distribución demográfica, localización e
importancia de las actividades productivas. El mayor o menor desarrollo se
encuentra vinculado a esta diversidad.
Evidentemente,
las diversidades físico ambientales, económicas, culturales al interior del
Perú, conformaron áreas que presentan desigualdades y desequilibrios, en
estrecha relación con el modelo primario exportador, característica principal
de nuestra economía. Estos desequilibrios y desigualdades se dan entre los
departamentos o provincias; y también entre los niveles menores dentro de la
misma área geográfica.
Las
desigualdades y desequilibrios socio económicos generados por el patrón de
desarrollo vigente se manifiestan a través de las relaciones de subordinación
entre el centro (Lima) y las provincias; desigual distribución de recursos y
graves deficiencias de nivel tecnológico; todo lo cual hace evidente e una
distribución desigual y desproporcionada de la población y las actividades
productivas en el territorio nacional.
Una
de las características del proceso de desarrollo del país, es el
fortalecimiento y la vigencia desde la misma proclamación de la Independencia
en 1821, del centralismo y concentración de las actividades económicas,
sociales, culturales y político administrativas en Lima, como capital de la
República y en las principales capitales departamentales, pero en el plano
administrativo y económico, dependientes de los órganos de poder, con
residencia en la gran urbe: Lima.
En
el siglo XIX se producen dos intentos de reorganización política del Estado
Peruano; el de 1873 durante el gobierno civil de Manuel Pardo con la creación
de los Concejos Departamentales y el de 1886, con la creación de las Juntas
Departamentales, que conllevaron a la delegación de algunas funciones y
atribuciones desde el centro hasta los departamentos; pero sin llegar a cumplir
sus objetivos, de los contrario en pleno siglo XXI no estaríamos inmersos en el
mismo problema.
En
el Siglo XX, y tras una dinámica economía, por las nuevas exigencias del
mercado europeo y norteamericano en expansión; se generó mayores ingresos
relativos para los espacios que producían los nuevos productos demandados, y en
consecuencia niveles de desarrollo diferentes.
Durante
la II Guerra Mundial, el mercado internacional demandó mayores recursos
mineros, lo que promovió economías de enclave. Posteriormente con la etapa de
industrialización, por las mejores ventajas que ofrecía Lima, las principales
industrias se localizaron en la capital incentivando la emigración hacia Lima.
Sin
embargo, como respuesta a este tipo de problemas, es decir la sustitución de la
producción peruana, nuevos mercados, el proceso de industrialización, se
trató de promover procesos de descentralización. Así en 1919 en la reforma
constitucional promovida por Augusto B. Leguía, aparecen los Congresos
Regionales cuyo funcionamiento se limitó a un período muy corto y luego en la
Constitución de 1933 se crean los Concejos Departamentales, que no fueron
puestos en funcionamiento.
La
constitución de 1979, que es la que reemplaza a la de 1933, por supuesto
superado los problemas de inestabilidad política, se norma sobre el modelo de
organización del Estado Peruano. La norma constitucional estableció el mismo
precepto que rige hoy, "que el gobierno de Perú, es unitario,
representativo y descentralizado.
El
Presidente de la República, don Fernando Belaúnde Terry, promovió la
regionalización del país, articulando el marco teórico, pero sin dar
activar el funcionamiento efectivo. Corresponde al gobierno del Presidente Alan
García Pérez, las decisiones materiales para hacer realidad la
descentralización del país, que fue aparejada con la dación de las normas
legales necesarias para el funcionamiento de estos nuevos órganos.
Los
flamantes gobiernos regionales, fueron desactivados en 1992, y lo que se
suponía era una decisión revolucionaria, terminó siendo un buen deseo de un
gobierno que dejó de serlo en 1990, pues el sucesor no compartió la forma de
gobierno establecida por la Constitución y las Leyes.
Situación Actual
Aún
con los cambios cualitativos que el mundo expresa, las modificaciones del poder
al interior de los países, la influencia externa y las políticas internas de
promoción tímida del desarrollo de las provincias, no han sido capaces de
modificar las relaciones de poder en el Perú.
La
expresión de subdesarrollo o de emergencia como llaman unos, y la dependencia
de la economía peruana al mercado externo, ha configurado una estructura socio
económica con mayor desarrollo en la capital y con menor desarrollo en las
provincias, con escasa capacidad productiva instalada o con nulas ventajas
comparativas en un mundo tan diferente.
El
proceso histórico y dependiente tiene como resultante la existencia de niveles
diferenciados de desarrollo, al interior del espacio nacional, cuya
conformación está relacionada con las siguientes características generales
del sistema económico:
-
Orientación de
las principales actividades productivas en función de la demanda externa o
de los centros de consumo más importante.
-
Exportación y
tratamiento de los recursos naturales caracterizado por:
-
Conocimiento
parcial y selectivo del potencial y sus posibilidades de explotación.
-
Aprovechamiento
parcial y sobreexplotación de los principales recursos naturales, en
función de la máxima rentabilidad, con tecnologías no adecuadas a la
realidad nacional, y que conlleva a la degradación del medio ambiente
natural y a su agotamiento.
-
Escasa
articulación e integración económica a lo largo y ancho del territorio
nacional.
-
Desarrollo y
consolidación de la infraestructura vial, en función a la localización de
actividades productivas inducida por el exterior, lo cual ha definido la
conformación de una estructura de transporte que favorece en forma general
a la franja costera y en particular a los puertos de exportación.
-
Creciente
localización de las actividades de transformación en la zona costera en
perjuicio de la sierra y de la selva.
-
Degradación
progresiva del medio ambiente natural.
-
Diferente
cobertura y calidad de los servicios prestados por parte del Estado en el
territorio nacional, alcanzando niveles críticos en áreas rurales
fundamentalmente en la sierra y selva.
-
Incipiente
estructura de asentamientos poblacionales, con predominancia de las ciudades
costeras. entre ellas Lima Metropolitana.
-
Relaciones de
subordinación de las áreas y regiones de menor desarrollo respecto a las
de mayor desarrollo relativo y en especial a Lima.
-
Organización
Política - Administrativa, concentrada y centralizada en la capital
Dentro de este marco
problemático, emerge el nuevo proyecto de Regionalización del Perú, que en la
Constitución Política, establece que "las regiones se crean sobre la base
de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y
económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles".
Marcando la
diferencia de lo que fue la experiencia del 90-92; en esta oportunidad el
proceso de regionalización se ha iniciado eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y en la Provincia Constitucional del Callao. Corresponderá a la
acción futura de los actores de las provincias, consolidar el proceso y
convertirlo en irreversible.
Marco Normativo
Actual
La
Constitución de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralización
a través del funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de
adecuar la norma constitucional a la nueva realidad política y social que
vivió el Perú el año 2000 y 2001, se modificó el texto original mediante la
Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre
Descentralización y que se promulgó mediante Ley Nº 27680, luego de ser
ratificada en dos sesiones ordinarias consecutivas.
Ante
el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las Elecciones
Regionales realizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulgó la Ley de Bases
de la descentralización, que lleva el Nº 27783; aquí se establecen los
principios de la descentralización, los objetivos, del territorio, gobierno,
jurisdicción y autonomías; se establecen los tipos de competencias, criterios
de asignación y solución de conflictos; la participación de la ciudadanía;
se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de
delimitar las funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las
competencias, nacionales, regionales y locales.
Finalmente
se ha promulgado recientemente la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº
27867; que precisa el campo de acción, los conceptos y definiciones de como
entienden los actuales miembros del Gobierno Central, la regionalización del
país.
Una
real conciencia cívica de los piuranos, debe pasar por comprometerse en el
proceso de descentralización, comprendiendo el marco legal que la dispone, pero
más ello la necesidad de mejorar las condiciones de vida, a través del propio
ejercicio del poder, que se convierte en un medio para asignar mejor los
recursos, para aprobar los planes de desarrollo, para escoger y promover los
mejores líderes, en fin, el ejercer el poder brinda un sin número de
posibilidades a desarrollar para cumplir los objetivos.
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